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人民参与和促进法治
不能以行政调解代替行政执法
发布时间: 2019-08-23 09:53      来源: 法制日报
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中国政法大学客座研究员  潘波

2019年5月,司法部召开全国调解工作会议。会议要求,强化人民调解基础性作用,加强行政调解、行业性专业性调解工作,大格局统筹,奋力开创新时代调解工作新?#32622;妗?/p>

行政调解是我国多元化纠纷解决机?#39057;?#37325;要组成部分。由行政机关主持化解矛盾纠纷,在我国有一定的文化传统和习惯基础,也有现实需要和专业特色。行政调解的受案范围包括行政争议和民事纠纷。

目前,我国尚未出台统一规范行政机关调解行政争议和民事纠纷活动的专门性法律、行政法规,有关制度规定分散于单行法律、法规、规章以及规范性文件中。?#24310;?#30340;法律法规中,大多数只对行政调解事项和主体作了实体性授权规定,往往是类似“产生的某类型争议可以由某机关调解”的一句话表述。一些地方性法规、规章和规范性文件作了相对具体的规定,但内容不尽一致。

2015年党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)?#35775;?#30830;要求:“健全行政调解制度,进一?#30699;?#30830;行政调解范围,完善行政调解机制,规范行政调解程序。”重新组建司法行政机关,是推动行政调解工作提?#35797;?#25928;、做实做强的重要机遇。建议在理论研究、立法保障、力量配置、人员培训、业务交流等方面,统筹协调行政调解和人民调解,努力构建大调解工作格局,进一步发挥调解工作对预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的积极作用。

一是理性认识行政调解的功能定位。受案范围是行政调解制度建构过程中的重点问题,其实质是政府与社会的关系。受案范围过宽,就有可能模糊公私界限,强化“全能政府”思维,不利于社会自治功能的发?#21360;?#32771;虑到机构、编制、经?#35757;?#20844;共资源的有限性,行政机关调解争议和纠纷也应当范围适当、审慎而行,否则就有可能影响其他法定职责的履行。因此,行政调解的受案范围,应当限定为与行政管理职责直接相关的民事纠纷,以及部分适宜用调解方式解决的行政争议。为防止行政权力偏离公共属性,必须明确要求:“行政机关调解行政争议,不得影响依法履行行政管理职责,不得以行政调解代替行政执法”。

二是充实行政调解力量。在法律法规上,从乡镇政府到国务院有关部门?#21152;?#19968;定的调解职责,但?#23548;?#19978;专门?#37038;?#34892;政调解工作的机构和人员还不多。在严格控制机构编?#39057;?#32972;景下加强行政调解力量建设,要开拓思路、多措并举。一方面,要利用好“存量资源”。尽量把公道正派、业务能力强、善于做群众工作的干部充实到行政调解队伍,各?#31471;?#27861;行政机关可以通过培训、研讨等?#38382;?提高调解人员的业务能力。另一方面,要积极发挥党政机关法律顾?#23454;取?#22686;量资源”的作用。近年来,一些地区和部门按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的要求,发挥法律顾问地位相对中立、专业水平较高的优势,邀请其参与征收补偿、自然资源权属等纠纷调解,协调当事人在合法合理的前提下互谅互让,达成利益共识,?#34892;?#21270;解了矛盾纠纷。

三是完善行政调解程序。法律、行政法规没有对行政调解程序作统一规定,各地区各部门关于程序的要求和做法不尽一致。由于时限、管?#20581;?#27969;程、次数等不明确,调解过程中主观随意性较大,有的纠纷调解周期过长,久拖不决,影响调解严肃?#38498;?#20844;正性;有的争议经多次调解、多次反复,牵?#35835;?#34892;政机关不少时间和精力。将来研究制定行政调解综合性立法,应当处理好与现有单行法律法规的关系,受案范围、调解主体等实体问题可以直?#37038;视?#21333;行法律法规。行政调解综合性立法应当重点解决程序问题,兼顾实体问题,对启动、管?#20581;?#21463;理、回避、实施、时限、次数以及相关权利、义务、责任作出具体规定。通过加强程序性制度建设,让目前分布在大量单行法律、法规中相对抽象、甚至只有一两句话的行政调解规定“活起来”,让行政机关履行调解职责时既规?#38431;行?又提高工作效率,避免因为承担调解职责而被牵扯大量时间精力。

四是明确行政调解协议效力。对于行政争议的调解协议,《行政复议法实施条例?#36820;?0条规定:“行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力。”而行政机关调解民事纠?#29366;?#25104;的调解协议效力,还缺乏法律、行政法规明确规定,如果当事人不履行协议的,对方当事人往往只能通过其他渠道解决,行政机关花费大量时间精力主持的调解工作有时候成了无用功,既浪费公共资源,也直接影响政府公信力。行政机关要做好民事纠纷的调解工作,关键是平衡好当事人自愿?#38498;?#34892;政机关权威性的关系。当事人自愿是调解工作的前提,如果有一方当事人不同意继续调解或者调解未果的,行政机关应当及时终止调解程序,引导当事人依法运用诉讼、仲裁等方式解决纠纷。但如果双方当事人一致同意调解继续进行,并最终自?#22797;?#25104;调解协议的,就应?#22791;?#20104;其强制执行力。

五是加强行政调解与人民调解的联动。近年来,一些地区和部门积极发挥行政机关的专业权威优势和人民调解组织的深入群众优势,实现了行政调解和人民调解的资源整合、衔接互动。行政机关对于需要人民调解组织参与调解的、与行政管理活动相关的民事纠纷,可以邀请人民调解组织指派人民调解员参与,?#37096;?#20197;协调相关部门和人民调解联合调解,或者将纠纷交由人民调解组织进行调解。对于人民调解组织已经受理、具有一定社会影响的民事纠纷,需要行政机关配合、协助的,可以与有关部门取得联系,邀请开展联合调解。这些做法取得了较好的效果,应当积极总结经验并上升为法律法规,为进一步做好调解工作提供制度依据。

责任编辑: 朱剑
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