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复议工作
努力打造新时代化解行政争议的主渠道
发布时间: 2019-12-20 16:03      来源: 法制日报
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 徐运凯

1999年生效施行的行政复议法,在中国特色行政复议制度体系形成并发?#26500;?#31243;中具有里程碑意义。行政复议法出台后实现了由行政诉讼的配?#23383;?#24230;逐渐演进为具有独立制度功能和独特优势,并与行政诉讼并立并行又差异化发展的监督救济制度。今年是行政复议法颁?#38469;?#26045;二十周年,同时行政复议法修改程序已经启动。在当前全面依法治国的背景之下,科学评估行政复议制度的实施效果,对于精准定位行政复议在全面依法治国中的地位和作用,进而实现行政复议法的良法善治,无疑是基础,更是保障。

全面、科学的评价体系必须充分尊重行政复议的自身特点和规律,切忌片面、僵化甚至主观化。?#23548;?#20013;,用行政复议受案数量和?#26469;?#29575;(维持率)作为观测点已经成为普遍做法。理论上,受案数量代表着人民群众对复议制度的认可度,?#26469;?#29575;代表着行政机关对违法不当行为的态度,在特定的历史时期,使用这两项指标具有一定合理性。但随着?#23548;?#21457;展,特别是法治政府建设的不断推进,行政执法水平的不断提升,应然状态下行政复议的?#26469;?#29575;应当呈现出下?#30331;?#21183;。?#23548;?#19978;,在此背景下一味逼迫行政复议机关提高?#26469;?#29575;的局限性亦日趋凸显。

同时,多年来的?#23548;?#35777;明,法治发展状况与经济发展水平往往呈显著正相关。鉴于不同地区法治发展水平区域性差异巨大,?#21448;?#20154;口数量、宗教文化、社会心理等因素,简单用某一地区行政复议案件数量或者相关指标来片面评价行政复议制度实施效果,同样不科学。?#28909;紓?#26576;直辖市2013年以来行政复议?#26469;礪势?#22343;为4%,最低只有2%;同期西部?#21576;?#34892;政复议?#26469;礪势?#22343;为24%,最高达33%。但同样不能简单据此判断两地行政复议质效或者依法行政水平高低。结合两地的行政诉讼?#26469;?#29575;不难发现,该?#34892;?#25919;诉讼?#26469;?#29575;也在5%以内,而西部?#21576;?#34892;政诉讼?#26469;礪试?5%左右,?#23548;?#19978;说明前者的依法行政水平?#23545;?#39640;于后者。而用数量来判断更加不科学:西藏多年来行政复议案件只有50-60件,但行政诉讼案件更少,行政复议仍是该地区解决行政争议的主要渠道。

由此,对行政复议质效评价体系的构建,应该由行政复议的法律属?#36816;?#20915;定的功能定位所决定。作为行政司法行为,行政复议的功能定位应当突出化解行政争议?#22270;?#30563;依法行政两个面向,相应地,质效评价体系亦需要同时具有两个维度。从化解行政争议的维度,应当主要看两项指标:一是行政复议案件数量与未经行政复议直接起诉的案件数量的比例,?#32422;?#39564;行政复议在化解行政争议中的占比;二是经复议之后不再去法院起诉的比例,?#32422;?#39564;通过行政复议实现行政争议?#34892;?#21270;解情况。从监督依法行政的维度看,也主要有两项指标:一是行政复议?#26469;?#29575;与未经行政复议直接起诉案件?#26469;?#29575;的对比,?#32422;?#39564;对行政行为的常规监督力度;二是经复议后再起诉的败诉率,?#32422;?#39564;行政复议结果的正确性。

基于上述评价指标,行政复议法实施以来,截至2018年底,各级行政复议机关共办理行政复议案件226万件,与人民法院一审行政诉讼案件数量总体?#21046;健?#32463;过行政复议后,约70%的案件实现了“案结事了?#20445;?#19981;再到法院起诉,为行政诉讼起到了可靠的“分流阀”作用。在已办结的行政复议案件中,作出撤销、变更、确认违法、责令履行法定职责等直接?#26469;?#20915;定的约占14.3%,由被申请人自行?#26469;?#21518;,行政复议机关主持调解或双方达成和解的占9.5%,直接?#26469;礪事?#39640;于行政诉讼。经行政复议后再到人民法院起诉的案件败诉?#21183;?#22343;为9.4%,说明行政复议的办案质量经司法检验总体较高。

与此同时,按照党中央关于将行政复议作为解决行政争议主渠道的要求,对照行政复议作为民众维权首选渠道的域外经验,面对行政争议多发、频发的态势,行政复议工作还存在很多突出问题,主要体现在四个方面:一是社会公信力不足。作为内部监督制度,群众对“官官相护”有天然的警惕和不信任,一些行政复议机关不能依法?#26469;恚?#23548;?#24459;?#20250;观感较差。同时,行政复议机构受制于人员短缺等因素,不敢、不愿宣传,?#21448;?#32570;乏科学的评价指标体系,导?#24459;?#20250;各界对行政复议制度的认知、认可度不够高,甚至产生误?#23567;?#20108;是制度供给不足。“条块结合”的管辖体制效能?#31995;停?#21508;项工作保障措施不到位,行政复议工作规范化水平相对较差,行政复议机关与行政复议机构工作责任脱节现象较为突出,在很大程度上掣肘行政复议工作的创新发展。三是制度优势未充分发?#21360;?#34892;政复议基础理论研究不足,行政复议法的修订迟迟未能有所突破,?#23548;行?#25919;复议与行政诉讼同质化比较明显,行政复议便捷、高效、专业、?#34892;?#30340;优势未得到充分体现。四是制度互洽不够。与行政诉讼、信访等多元纠纷化解机制的协同性需要进一步增强。行政复议机关共同被告制度,在倒逼行政复议机关加强?#26469;?#30340;同时,存在边际效应递减、副作用较大?#20219;?#39064;,需要进一步审慎评估。

针对上述问题,应当着力从五个方面入手,进一步推动行政复议工作的创新发展:一是落实党中央要求,抓紧推进行政复议体制改革,一级政府原则上只设立一个行政复议机构,实现机构专门化。二是尽快修改行政复议法,适度扩宽行政复议范围,强化复议前置,使行政复议可以充分地介入各类行政争议。三是按照程序正当要求,对行政复议程序进行改造,借鉴司法公正元素,最大限度地实?#25351;?#25928;与公正的结合。四是大力推进行政复议规范化、信息化和专业化建设,实现行政复议工作水平和行政复议人员素质的大幅提升。五是解决好与行政诉?#31995;?#21046;度的互补互恰问题,打造分工科学、协同?#34892;?#30340;多元纠纷化解机制,更好地发挥行政复议的比较优势,切实将行政复议打造成为解决行政争议的主渠道,为贯彻落实全面依法治国方略,加快法治政府建设发挥更大的作用。

责任编辑: 朱剑
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